分析财政补贴农业保险的实质

【导读】自2007年以来，我国农业在政府财政的支持下发展迅猛。随之而来的是，相对于的农业保险也得到了前所未有的蓬勃发展。这种政府的财政补贴已经成为我国农业保险市场建立的不可或缺的要素，也成为农业保险发展的最重要推手。那么这种财政补贴到底对农业保险有没有益处呢？
公共财政补贴农业保险的实质
　　要正确认识和对待农业保险财政补贴，必须首先明确其实质所在，以便在此基础上，消除误读。在笔者看来，财政补贴农业保险的实质至少可以包含四个方面的理解：对形成农业保险市场的重要性、对农业保险价格的调控性、对农业增产增收的保障性和推动农业长期健康发展的“反哺性”。
　　据世界银行新近出版的《政府支持的农业保险——对发展中国家的挑战和选择》一书显示的数据，2008年，全球有约104个国家（包括中国）和地区在举办农业保险，其中，有18个国家是在小范围试验。这些举办农业保险的国家中，大部分通过公共财政补贴农业保险，补贴的主要是保费，美国、加拿大、日本、韩国、印度等少数国家还补贴保险公司管理费和再保险费。
　　农业保险获得公共财政补贴的原因并不难理解，农业保险产品比较特殊。由于自然灾害频繁，特别是系统性风险存在，农业，特别是农作物的风险损失率较高。同时，农业保险标的的单位价值较低且面积广袤，投保农户相当分散，保险管理费用率相当高。损失率和费用率是厘定保险费率，即保险价格的主要依据，这必然造成农业保险价格昂贵（2%-15%），是一般家庭财产和企业财产价格（0.4％。-1％。）的50-150倍，甚至更高。
　　而农业保险的买方又是支付能力有限的农民，他们的纯收入虽然在2010年有了创纪录的提升，但还是不及城镇居民可支配收入的1/3。毫无疑问，以保险公司不亏本的价格出售的农业保险产品，对农民消费者来说就是奢侈品，就如同向尚未完全解决温饱问题的农民推销名牌护肤品。这是美国、加拿大保险商在100年前退出农业保险的商业化经营的重要原因之一，也是我国农业保险试验在2004年以前的20多年逐渐萎缩的症结所在。
　　此外，在我国迅速城市化的背景下，小规模经营农业在农户收入中的地位已经大大降低，农业保险所提供的低保障对农户更加没有吸引力。也就是说，如果政府不出手，特别是不使用公共财政手段支持农业保险，就不可能调动保险公司参与供给，也不可能帮助农民提高有效需求，更不可能有全面的、有战略意义的农业保险市场。
　　因此，财政补贴农业保险的实质至少可以有四点：
1.是农业保险市场形成的重要因素。
　　有一位政府官员说的很精辟：“政府就是用财政资金补贴撬动农业保险市场”。这是一个理论性结论。本来，在保险产品市场均衡的平面图上，供给曲线在上，需求曲线在下，不可能相交。有了补贴，保险公司可以将临界价格降低，供给曲线可以向下移动，同时，农户的实际支付能力提高了，需求曲线可以向上移动，供给曲线和需求曲线就可能相交。
　　在这个市场上，财政补贴就成为重要的市场因素，没有补贴就不可能有市场。因为在没有补贴的情况下，保险公司必定亏损，所以必须放弃拓展这个市场，没有这个市场也一样发展。从农民一方来说，在没有政府补贴、农民手头并不宽裕的情况下，农民购买选择顺序大概会是这样：农业保险排在第四位、第五位，甚至排不上位。他们也不是一定需要这个市场，对多数农民来说，几千年种庄稼、养畜禽不就是靠天吃饭嘛。这是我们多次调查得到的结论。
2.是农业保险价格的组成部分。
　　通过上述讨论我们知道，无论财政是只补贴保险费，还是既补贴保险费、又补贴保险公司管理费和再保险保费，这种补贴都只能是保险价格的组成部分。
　　补贴保险费实际上是承担了部分应当由消费者承担的均衡保险费（或者不含利润的纯保险费）。补贴管理费是为了降低经营管理费用或交易成本，或者是为了不致因费用太高而导致保险经营亏损。补贴再保险费同样是因为再保险的价格相对较高，而再保险费就是原保险费的一部分，补贴再保险费实际上也是保费补贴的一部分。那么，无论从哪个角度来看，财政补贴都是保险价格的组成部分。
　　因此，财政补贴无论以保费补贴形式、保险公司管理费补贴形式还是再保险费补贴形式，都是属于投保农户的资金。所以，有的国家将这三种补贴形式的补贴资金合二为一，都作为保险费的一部分补贴给投保农户。
3.是国家宏观战略的组成部分。
　　对于政府来说，财政补贴不是目的，而通过财政补贴，调动农户参加农业保险的积极性，促使农户用现代风险管理方法管理农业，充分保障国家粮食安全才是目的。
　　国家粮食安全是国家宏观战略的基础之一，但就农户来讲，有足够的理由和动机听天由命和靠天吃饭，即使是贫困地区的农户，如果仅仅解决农户自己的粮食自给也没有多大问题。在富裕的东部地区，有太多赚钱途径的农户，很多已经将种田看成是一种负担，甚至可以将承包的田地以极低的租金出租给来自贫困地区的农民耕种。在我们调查时，有的农民说得很到位：“田都不愿意种，还买什么农业保险”。农户可以选择自给性生产，也可选择打工赚钱买粮食。
　　但是，国内市场需要粮食和农产品，13亿人口都要吃饭。而国际农产品市场的供给有限，而且粮食贸易常常成为国际间的政治砝码，这迫使我国政府立足国内解决基本的农产品供给。解决粮食和食物安全，提高农业生产率，需要有多种举措，例如增加科技投入、给农户种粮补贴、农机补贴等，而通过政府补贴建立和发展我国的农业保险制度，帮助农户积极进行防灾防损，并在遭灾受损时及时予以补偿，使农业再生产不至于因为灾害而中断或者在缩小的规模上进行，这样农业保险制度就为农业生产编织了一张安全保障网。政府绝对需要这张在很多国家被证明有效的安全网。
4.是反哺农业的一个重要途径和手段。
　　经济学家们早就论证了，我国已经到了工业反哺农业、城市反哺农村的历史阶段。反哺农业和农村的途径很多，建立农业保险保障和农村社会保障制度，承担部分成本无疑是这个反哺的途径之一。
　　总之，公共财政补贴的农业保险费是农业保险市场不可缺少的要素，从宏观上说，是政府维持国家稳定与和谐发展的重要政策工具，如同公共财政支付的种粮直接补贴一样，是农户的实际收入。从保险合同角度来说，他是投保农户所付农业保险费的一部分。
意外风险无处不在，保障需要全面。